深化财税体制改革 健全现代预算制度
南开大学经济学院
现代预算制度作为现代财政制度的核心内容，是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。尤其是在百年未有之大变局加速演进的复杂环境下，我国面临新旧动能转换、国际贸易摩擦加剧、财政收支压力增大等重要挑战，亟需健全现代预算制度，以提升公共服务供给效率，并为政府战略规划和改革议程提供坚实的支撑。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）从强化财政资源与预算统筹、深化重点领域改革、提升预算绩效管理质量、促进预算公开等方面全面设计了新一轮预算制度改革的新方向，旨在提升财政综合治理能力、强化财政资源保障，以此推进国家治理体系和治理能力现代化。现代预算制度的核心在于完整地呈现政府活动的目的与范畴，以实现对预算资金的有效调控和预算活动的效益最大化。政府预算的完整性表征为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本账”之间的统筹衔接和同步编制。尽管预算法明确了四本预算的编制要求，但在预算收支范围界定方面，一般公共预算的规范性较强，能够细化到类、款、项、目等层次，而其他三本预算的收支分类界定相对模糊。同时，四本预算的公开程度亦不尽相同。《决定》明确指出，健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。其中，依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的财政收入主要包括依据相关法律或行政规章所收取的行政事业性收费、政府债券、捐赠等收入、国有资源转让所得或租赁所得等。这一举措旨在将所有涉及公共利益、具有公共性质的财政收支纳入政府预算的范畴，从全口径角度对加强财政资源统筹提出了新要求，推动现代预算制度更加高效、规范。这需要从制度根源上破除财政性资源的管理权能较为分散的问题，并明晰财政收支范畴。进而增强四本预算的衔接程度，确保在预算编制上实现资金流量与资金存量的有机融合与协调安排。国有资本经营预算是以国有资本所有者身份对依法取得的经营收入安排支出的预算，反映了国有资本所有者和经营者之间的收益分配关系，是全口径下政府预算的重要组成部分。自2007年起，各地区相继实行国有资本经营预算制度试点。目前，纳入国有资本经营预算范畴的主要包括行政事业性国有资产、国有自然资源资产、部分金融企业国有资产和国有企业经营性资本收益。2024年出台的《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》，从推动全面覆盖、支持企业发展、体现全民共享、提升预算绩效等方面提出了总体要求。《决定》进一步提出“完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化重大战略任务和基本民生财力保障”，从顶层设计上强化了国有资本经营预算服务于重大战略任务和民生财力保障的重要作用，明确了完善预算制度和绩效评价制度的实现路径，为其改革指明了方向。具体而言，应从以下三个方面加以谋划：一是完善国有资本收益上交机制。将包括国有独资企业、国有独资公司、国有产权转让收入、国有企业清算收入、国有控股和参股企业国有股股息红利等纳入国有资本经营预算，实现国有资本应纳尽纳，以扩大国有资本经营预算覆盖范围。在此基础上，进一步明确分类分档上缴国有资本收益的比例。二是明确国有资本收益调入一般公共预算的比例。党的十八届三中全会规定了国有资本经营预算收入按照一定比例划入一般公共预算和社会保险基金预算。实践中，用于解决国有企业历史遗留问题和改革成本支出从2017年的45.91%降低至2022年的3.97%，而调入公共预算资金的比例从2017年的35.22%上升至2022年的37.08%。未来，应进一步提高国有资本收益调入一般公共预算的比例，切实做到收益全民共享。三是完善国有资本经营预算绩效评价制度。国有资本经营预算绩效管理是政府预算绩效管理的重要方面，应在建立重大支出全过程绩效评估机制的前提下，探索开展国有资本经营预算的整体绩效评价。长期以来，渐进主义的预算思想指导着实践部门的预算编制方式，使其呈现出“基数+增长”的特征。零基预算是以零为基础，通过目标任务分析、成本效益比较、优先顺序排列等，确定最契合战略目标的预算安排，从而自下而上地编制预算。《决定》提出深化零基预算改革，是对长期以来的预算编制方法的革命性变革。尤其是在财政紧平衡和预算管理挑战并存的局面下，深化实施零基预算改革，有助于改变支出固化僵化和财政资源统筹不力等问题，进一步推进预算管理科学化。从实践维度来看，1993年起各地陆续开展零基预算改革试点，但由于预算监督机制不完善、绩效评价机制缺失等制约，零基预算改革效果尚不理想。自2010年起，安徽、天津、江西等地陆续重新探索零基预算，并同预算绩效管理相结合，更加注重效率和可行性。进一步深化零基预算改革，可以从以下三方面着力：一是夯实零基预算编制基础。应按照区别对待原则对财政支出分类体系进行改革，确保实施零基预算的范围。对公用经费、人员经费等基本支出，以及提供公共服务所涉及的经常性业务项目支出进行细致的测算，明确其支出标准，并据此进行预算安排。对于重点预算支出，实行必要的清单管理，对各重点事项的绩效指标、期限、保障标准等加以明确。二是构建全方位的零基预算审查制度。零基预算改革意味着预算管理制度从渐进主义“重调整”转向理性主义“重审查”，这需要更加注重推进全方位的预算审查体系建设。以零为基础的预算支出安排，对审查制度的覆盖范围和执行效果提出了更高的要求，应建立涵盖各项支出内容、成本效益的审查制度，做到应审尽审。从规范性角度来看，应统一各级财政部门的审核评估程序，使得程序合规，并在预算评审报告中体现项目实施必要性、资金规模合理性。三是促进零基预算与绩效管理的有机融合。零基预算和预算绩效管理的重要内容均包括确定支出优先顺序和有效使用绩效信息。将事前评估嵌入零基预算编制流程，制定重点政策和项目的绩效目标，强化绩效评价结果与预算资金配置挂钩均是有效提高零基预算编制质量有效举措，由此形成从预算决策、执行到评价结果应用的管理闭环，构建“零基预算+绩效预算”新体系。公共服务不仅是政府履行核心职能的基石，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。《决定》提出的加强公共服务绩效管理，不仅是提升公共服务支出效率和质量的必然要求，更是“促进社会公平正义、增进人民福祉”的重要手段。加强公共服务绩效管理的关键在于，构建一个涵盖财政资金“事前—事中—事后”的全过程绩效管理体系，确保公共服务提质增效。从事前绩效评价来看，应以目标为导向，精准识别并响应公众需求，建立因地制宜的公共服务支出标准。同时，确保预算编制的科学性、合理性，以及成本效益的可控性。从事中监控阶段，无论是通过政府购买间接提供公共服务还是直接提供公共服务，均应通过定期的绩效评估来监测公共服务的供给质量。在事后评价阶段，应着重关注预算目标是否实现、成本是否可控、服务对象是否满意等问题。此外，《决定》提出“事前功能评估”概念，为全面实施预算绩效管理进一步指明了方向。强化事前功能评估是指在活动或计划实施之前，需明确绩效目标、进行成本效益分析，并预测和评估活动或计划可能带来的效益、影响和风险，从而为行政决策和预算安排提供坚实的依据。事前功能评估并非另起炉灶，而是进一步强调活动或计划所应实现的预期目标及可能改进的方向（即功能），本质上仍是保证“以正确的方式来做正确的事”。具体而言，事前绩效评估主要聚焦于重大政策和项目，评估重点集中于项目必要性、方案可行性、绩效目标合理性、投入经济性，重点回答“钱该不该花” 、“该花多少钱”等问题。而事前功能评估则在此基础上更加注重“花这些钱达到了什么效果”，进而为优化公共资源配置提供了更为全面的支持。《决定》提出“统一预算分配权、提高预算管理统一性、规范性，完善预算公开和监督制度”。预算透明历来是善治政府所追求的目标之一，完善预算公开制度，就是要拓宽预算信息的公开范围，全面细化预算信息公开内容，确保公开信息的完整性、真实性和及时性。一方面，预算文件应全面公开政府预算的“四本账”，特别是重点项目的实施主体、预算安排等内容，以便人大和公众能够清晰地了解预算信息。另一方面，应健全预算绩效信息公开制度，对于重点项目的绩效评价内容、成本收益衡量等内容予以公开，切实提高预算绩效管理质量。预算监督本质上是代表公众实施财政问责，是约束政府“钱袋子”的中坚力量。从监督主体来看，人大监督和社会监督是预算监督的两大支柱。一是应完善人大预算监督体系，进一步凸显人民权益。人大应全面拓展全过程监督，切实介入预算编制环节、审查绩效目标设置等流程。同时，人大监督应增强问责制，通过创新监督方式，及时发现并纠正未经人大审核的预算调整，提高人大预算监督的有效性。二是应提高公众参与预算监督的程度。预算监督的核心在于维护人民利益，政府预算活动应充分吸收公众意见，逐步引入参与式预算审议模式，通过绩效听证会等形式，为公众参与预算过程提供规范指导，同时充分调动公众的参与热情，将民生实事项目和预算安排紧密结合。
