财金函〔2020〕第64号 

王欣委员： 

　　您提出的《关于PPP与专项债融合拉动有效投资的提案》收悉, 现答复如下： 

　　一、关于推进PPP与专项债融合 

　　我们认为，研究推进PPP与专项债融合，有助于发挥PPP的治理效益优势和专项债的融资成本优势，解决PPP“项目等资金”和专项债“资金等项目”的问题，对于提高项目投资运营效率、助力稳投资，具有积极意义。但同时，对于两者融合可能带来的风险隐患，也应当给予高度重视。 

　　对您提出的PPP与专项债的四种融合方式，我们认为，应当权衡利弊、分类施策：  

　　一是对于将已建成的专项债项目转为PPP模式运营以及将项目拆分为两部分分别采用专项债和PPP模式实施两种方式，我们认为，本质上PPP与专项债模式“泾渭分明”，可在确保合法合规、做好程序衔接、防控融资风险的基础上，由地方探索实施。 

　　二是对于将专项债作为PPP项目资本金或债务性资金两种方式，我们认为，存在一定风险隐患，需要进一步论证。主要考虑： 

　　一是将专项债作为PPP项目资本金，将放大项目融资杠杆，加大财政支出压力和中长期财政风险。 

　　二是将专项债作为PPP项目的债务性资金，实际上是将专项债资金用于项目运营补贴这一经常性支出，不符合预算法“地方政府债券资金不得用于经常性支出”的规定，也不符合PPP项目“不得通过政府性基金预算安排运营补贴支出”的要求，存在违规运作风险。同时，专项债作为PPP项目的债务性资金还将弱化社会资本融资责任，强化政府兜底预期，加剧社会资本重建设、轻运营倾向，影响PPP项目长期稳定合作。 

　　二、关于合理确定专项债规模和期限（略） 

　　三、关于降低项目资本金比例（略） 

　　下一步，我们将在不增加地方政府隐性债务风险的前提下，进一步研究论证专项债与PPP结合的必要性和可行性，指导、推动各地规范开展PPP和专项债项目管理工作。 

　　感谢您对财政工作的关心支持，欢迎再提宝贵建议。 

　　联系单位及电话：财政部金融司  010-68553559 

　　财政部 

　　2020年9月15日 

    以上意见与本人在年初写的《地方政府请注意：专项债+PPP可能是个坑》中的观点一致，即：将项目拆分为两部分分别采用专项债和PPP模式实施，这是可以的；但如果对同一个项目、同一个人承债主体既有专项债、又有PPP项目债务；以及对于将专项债作为PPP项目资本金或债务性资金，这几种方式均有较大的风险。尤其是将专项债作为PPP项目的债务性资金，基本没有可行性。

    结合财政部在上期回复中的意见：专项债券可以用作符合条件的重大项目的资本金，但该项目如果是以PPP模式实施的，则专项债券不宜作为PPP项目的资本金。

　　以上几点基本上代表了财政部对于”专项债+PPP“几种可能模式的意见。 

　　至于财政部的这些意见为什么是对的，则可以看本人在年初各方鼓噪”专项债+PPP“时写的文章： 

   《地方政府请注意：专项债+PPP可能是个坑》

　　近期，财政部连续发布PPP合同规范、扩大专项债规模等政策，PPP圈一片欢腾，有人认为这是财政部稳投资补短板的新举措，尤其专项债+PPP具备想象力，在专项债的加持下，PPP可能又将迎来一个新高潮。笔者近期也收到一些地方政府老朋友的疑问：专项债跟PPP能结合吗？如何结合？ 

　　笔者认为，专项债和PPP都是地方政府可以采用的投融资方式，在地方政府管辖范围内，政府可以针对不同项目的特质，分别采用专项债或PPP模式，共同促进当地经济和社会发展。但如果在同一个项目中，既采用专项债又采用PPP，即专项债+PPP，则很有问题！地方政府应注意避免掉进坑里。 

　　分析如下：  

　　一、专项债作为PPP项目资本金必要性不大 

　　尽管财金〔2018〕23号文要求：国有金融企业向PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，若发现存在以债务性资金出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。但由于专项债由省级政府承担偿还责任，在两办“专项债+市场化融资”文件允许专项债做重大项目资本金、专项债实行分账管理的情况下，以专项债作为PPP项目的资本金，在政策上是有空间的。不过，这样做的必要性实在不大。 

　　首先，按照两办“专项债+市场化融资”文件和9月4日国常会精神，专项债做资本金必须是规定领域的重大项目，财政部也要求，专项债做资本金项目，应经省级政府财政部门批准。PPP项目没有例外的理由。 

　　第二，PPP模式要求政府持股低于50%，主要目的是把项目主导权更多地交给社会资本，并给社会资本更多的投资机会。多数PPP项目，政府可以不持股或少持股，由社会资本来投资、运营，并获取相应回报。在这种情况下，政府的出资资金需求不大。 

　　第三，对于没有能力出资或不愿意出资的社会资本，一方面，地方政府应考虑社会资本的资金实力和长期运营项目的意愿，毕竟社会资本名字里有资本两个字，做生意应该拿出本钱来；另一方面，政府可以用专项债建设好项目，然后再公开选择合适的主体运营。在项目建设阶段，地方政府没有必要采用PPP模式。 

　　政府以专项债建设项目，可采用资本金+专项债、资本金+专项债（资本金）+市场化融资、资本金+专项债（资本金）+专项债+市场化融资等多种方式，这些方式可对应多种收入类型的项目，解决项目的建设资金问题。在这种情况下，地方政府也没有必要考虑用PPP去筹集建设资金。 

　　第四，对于部分项目，政府想少量持股以增强对项目的监督权，或者社会资本出资力量有限、希望政府部分出资，这种情况下，政府有一定的出资资金需求，可以考虑发行专项债解决。不过，专项债毕竟是债不是股，它是要偿还的。那么，可能会出现以下问题： 

　　1、该项目实施后必须能够产生归属于政府的基金性收入或专项收入，因为只有这样的项目才能发行专项债。仔细分析，这样的项目是很少的。 

　　2、政府收费公路产生的收入属于政府性基金，因而可以发行专项债。但是，按照有关规定，政府性基金可以用于归还政府专项债券，不能用于归还市场化融资。能够归还市场化融资的是专项收入。PPP项目除了资本金之外，还有项目公司的融资需要偿还，这就需要将收费公路的政府性基金中划出一部分作为项目公司的经营收入。这样极易混淆收入的性质，混淆政府和企业的责任边界。 

　　3、如果是以土地收入（政府性基金）归还专项债，因项目的土地收入在前期，而资本金归还应该在后期，可能出现时间上的不匹配； 

　　4、如果政府调集其他资金偿还专项债，则会违背“专项债以项目对应的政府性基金和专项收入偿还”的规定。 

　　5、PPP需要在政府和社会资本之间合理分配风险，以专项债做PPP项目的资本金，在不宜区分收入资金性质的同时，还容易混淆政府和企业的责任边界，产生财政兜底预期，达不到由社会资本承担融资风险的目的，容易使政府与社会资本的风险分担不平衡。 

　　可见，专项债做资本金，与政策法规有冲突，实施起来也很麻烦。在地方政府可以通过专项债解决项目资本金的情况下，完全可以采用其他方式实施项目。如前面所说的，以专项债完成基建，以PPP或特许经营或市场化方式运营项目。在这种情况下，PPP模式并不是唯一可选模式。 

　　二、专项债不适合作为PPP项目的债务性资金 

　　有人提出，可将PPP项目申报专项债，发行专项债获得的资金作为PPP项目的债务性资金，逐年通过项目收益来偿还专项债本息，可解决PPP项目融资难的问题，还能降低PPP项目的融资成本。 

　　但是，PPP模式的要义之一就是在政府和社会资本之间合理分配风险，项目的市场运营风险是由社会资本承担的。而专项债由政府发行，对外以省级政府为责任主体，购买者看重的是政府信用，按照“专项债+市场化融资”的两办文件，由“省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任”。如果以政府发行的专项债作为PPP项目的债务性资金，在PPP项目运营不好、收益不能归还专项债的时候，由于政府对于专项债的购买者必须维持信用和按期兑付，则政府必须想办法解决这部分专项债的兑付问题，这无疑将使政府承担更多的风险（可能会超出PPP协议约定的范围），不符合PPP模式在政府和社会资本之间合理分配风险的原则。 

　　三、专项债扩大后，PPP应回归运营与服务 

　　众所周知，PPP模式适用于有运营内容的、有一定收益的项目。此前，由于地方政府建设资金匮乏，PPP模式承担了大量无运营内容的、纯政府付费的建设项目的融资功能。在财政部多轮监管之后，部分PPP项目将土地收益与PPP项目结合，或者将无现金流与有现金流的项目打包做PPP，造成了许多问题。 

　　地方专项债的出现，有助于厘清边界，划分PPP项目的范围。项目的工程建设部分可转为专项债项目，以政府基金性收入作为现金流；而项目建成后的运营服务，则可以通过PPP模式引入社会力量进行。 

　　如产业园区PPP项目，有专项债之后，可以将项目拆分，将园区基础设施等与土地挂钩的内容发行专项债筹集资金，这部分也不需要PPP模式的长期限；对于园区的供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车等的运营业务等采用PPP模式，通过市场化降低项目的运营成本、提供更好的服务。 

　　只是，对于园区项目来说，基建投资是大头，供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车等在基建完成后，运营服务不需要太多资金，采用PPP的资金投入规模很小，项目的体量会下降很多（相应的咨询顾问费也会下降） 

　　甚至于，由于供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车等本身有一定的收入，在专项债解决了项目的基建资金之后，这些收入可用于支付运营服务费、在能够覆盖社会资本合理回报、不需要财政补贴的情况下，可以采取市场化或特许经营的方式，公开征集社会力量运营，从而不需要采用PPP模式。 

　　专项债主要解决政府投资资金不足，PPP则着重支出侧管理，两者统筹协调有利于财政管理更加高效，在同一个地方政府管辖范围内，可以针对不同的项目，分别采用专项债或PPP模式。但在同一个项目中同时采用专项债和PPP则极有可能造成政府和社会资本风险分配不合理，导致地方政府承担更多的风险，从而违背PPP在公私之间合理、平衡分配风险的初衷。 

　　专项债扩围后，不会带来P圈的又一轮火红岁月，但是否会压缩民营企业的生存空间呢？并不会。民企可以通过提供设计、材料供应、施工、项目建成后的运营管理等获得专项债项目的业务。由于专项债将扩张社会总需求，总体上有利于民企扩大经营规模。这是需要特别予以说明的。