本文以福建泉州刺桐大桥、广东广深高速公路为例,通过对比分析两者风险产生、演变和应对的过程来研究合同柔性对PPP项目成功运行的重要作用。研究发现,泉州刺桐大桥缺乏规范完整的合同文本。当风险出现时,这种缺失就降低了双方的违约成本,增加了谈判难度,再加之缺乏柔性的合同设计和风险应对理念、手段,最终导致风险积聚,矛盾恶化,项目失败。在相同时代背景与机遇下,广深高速公路项目的PPP合同不仅设置了柔性的条款,而且双方灵活应对各种风险,使得项目保持了旺盛的生命力。可见,柔性的合同条款及其理念保障了PPP模式的成功运行。
案例选择与初步讨论泉州刺桐大桥和广深高速公路,都是中国经济快速发展的东南沿海地区在上世纪80年代谋划、90年代中后期投入运营的PPP项目。在各自漫长的运营过程中,小到交通流量大到国家政策都发生了很大变化,但两个项目所面临的机遇、遇到的挑战却是非常相似的。1.相同的发展机遇(1)两者都是改革开放的试验品。(2)两者都具有正面的开创意义。(3)两者都经历了蓬勃的经济发展。2.相似的运营挑战(1)竞争者的冲击。(2)国家层面的法律法规变动。(3)当地政府的信用风险。(4)收费机制缺乏弹性。3.不同的发展结局2016年1月1日,刺桐大桥提前9年被泉州市政府收回。虽然免费通行便利了晋江两岸的市民和来往车辆,双方友好协商也最大限度地保护了各方利益,但提前回购本身宣告了刺桐大桥PPP模式运用的失败,其对中国PPP模式的影响必然会持续很长时间。广深高速公路,虽然距离政府、社会资本合作截止的2027年还有几年时间,但是,其不仅经受住了各种考验取得了极大成功,而且其成熟的路网接入、稳定的周边经济环境、持续增长的交通需求都预示了其难以替代的通行优势和强大生命力。合同柔性的作用机制1.通行需求的风险及其应对竞争性项目的出现, 不应损害原PPP项目的运营收益尤其是社会资本方的利益。政府、社会资本双方利益分配的再谈判,可以将竞争性项目的影响降到最低程度。而这种再谈判的基础之一,就是特许经营合同当初对未来通行量没有设置灵活的调整或应对机制。在刺桐大桥项目中,项目公司多次提出完善刺桐大桥的路网和出入连接口,都未得到政府的积极回应。这不仅无法保障社会资本方的利益,而且直接用免费的竞争性产品取代收费的刺桐大桥,刺桐大桥PPP模式的失败是可以预见的。而在广深高速公路项目中,虽然后来建设了广深沿江高速,但是广深高速的路网此前已经得到了完善。2.通行费率的弹性调整外部环境和内部运营,是路桥项目收费价格变动的两个重要原因。刺桐大桥的收费标准,在签订特许合同的当初不仅没有相应的柔性条款,在经营期也一直没有调整过。因此,项目公司在面对攀升的运营成本时,一直沿用当初较低的收费标准。广深高速公路PPP特许经营协议中明确列出了通行费率的调整条件。而且,针对广深高速公路"高速路不高速"的呼声,2012年12月1日,广东省交通厅根据"就低不就高"的原则将广深高速公路通行费下调。3.政策变动的风险及其应对根据国务院规定,刺桐大桥项目减少了五年的特许收费期,那么,如何补偿社会资本方的利益,显然是一个非常重要的问题。而广深高速公路项目并没有变更或减少特许期。另外,刺桐大桥项目中,政府当初承诺向项目公司注入资金并为项目提供融资担保,但随着政府换届和法规变动,政府最终还是退出了。而广深高速公路项目中,政府虽然没有向项目公司注资,但委派董事长并参与收益分享的做法,不仅使政府获得了巨额收益,还向外界传递了一个积极信号。
PPP合同调整内容与方法1.调整机制的设置当柔性的合同条款需要调整时,就需要启动调整机制。对于调整机制,最为重要的是设置触发条件。(1)费用性成本触发的调整路桥项目运营过程中的人工价格、原材料价格、能源费、修理费、管理费等可变成本触发的调整,是PPP合同柔性调整的主要原因。费用性成本会随着社会经济发展而大幅度变化,为此,可设置一个确定的变化系数。当变化幅度达到或超过某系数时,则触发调整机制。(2)经济参数触发的调整利率、汇率、通货膨胀率等经济参数会随市场波动,与费用性成本类似,应设置一定的变化系数。当波动幅度达到或超过设定的系数时,就需要对合同条款进行再谈判或变更。(3)经济规则触发的调整经济规则,主要包括税务体制、会计准则、政府优惠措施等。经济规则受政策影响大,具有很强的不可预测性。对于经济规则的变化应遵循旧条款旧规则、新条款新规则的原则,以经济规则变化的时间点为分水岭, 变化前的条款不需改变,变化后的条款分两步走,即强制性的经济规则必须考虑,不具有强制性的经济规则由政府和社会资本方谈判解决。(4)不可抗力触发的调整明确各种不可抗力事件发生时,政府和社会资本方的风险分担原则,也可在不可抗力发生后启动再谈判机制。2.通行费率的调整成本上升,是路桥收费价格调整的重要触发条件。运营成本、设施维护成本的增加以及通货膨胀,在合同设立时即有所预期,因此,项目公司对运营期的成本变化应当承担一定的风险。当成本上涨超过一定幅度时,即可向政府提出调价申请。但是,价格调整可能是把双刃剑。当价格上调的时候,可能会降低对项目的需求,尤其是在有竞争性产品或服务的时候。但另一方面,价格上调也可能会提高通行效率,改善通行体验,因此也可能会提升对项目的需求。可见,通行费率的调整涉及到交通需求、收费模式等多个因素。3.特许期的柔性在确定收费特许期上下限的情况下,路桥项目采用弹性特许期机制,优势是明显的。首先,对于政府而言,降低了误选最优社会资本方的风险。弹性的特许期意味着政府可以多次选择社会资本方。其次,对于社会资本来说,实现弹性特许期制度也意味着项目公司自主运营权增大,且一旦遇到自己无法控制的风险时, 可以直接退出项目经营管理。